关于金寨县城深化基础设施投融资体制改革试点的实践与思考
浏览次数:7811    信息来源: 金寨县发展改革委  发布时间:2017-10-19 08:13

2015年,金寨县被国家发改委、住建部批准为“全国深化县城基础设施投融资体制改革试点县”。试点工作开展以来,在国家、省市发改和住建等部门的关心和支持下,该县紧紧围绕县城基础设施建设中规划管控、项目决策、投资融资、运营管理等重点领域和关键环节,深化改革、勇于创新、强力推进。两年来,县城基础设施建设累计投入资金近百亿元,建成区面积拓展至30平方公里,集聚人口15万人,县城面貌发生了根本性的变化,连续荣获国家文明村镇、卫生县城、园林县城等多项称号,带动了县域经济平稳较快发展,有力地支撑了全县脱贫攻坚。

一、主要做法及成效

(一)完善规划体系,高起点布局。规划是建设的灵魂, 2012年以来,金寨县抢抓吴邦国委员长视察金寨、省委省政府“抓金寨促全省”扶贫开发部署等重大历史机遇,在省发改委、住建厅等省直部门的直接指导下,修订和编制了县城基础设施建设规划以及多项涉及县域经济社会发展规划——国民经济与社会发展规划、金寨县城乡统筹发展战略规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态规划、道路交通规划、污水规划、排水防涝规划、给水规划、环卫规划、绿道规划、绿地系统规划等,根据需要又启动了“多规合一”改革,着手编制县域空间规划。各类规划编制详实,可操作性和相互衔接性较好,为县城规划建设和管控提供了科学依据和保障。

(二)加强项目谋划,多部门联动。项目是发展的载体,是做好投融资的基础,金寨县建立了完善的项目工作机制,发改委、住建局、重点局、现代产业园区、城投公司以及相关金融机构定期召开项目谋划和论证会,围绕“老城区改造、新城区提升、现代产业园区发展和高铁站区开发”的县城总体规划,突出重点区域和薄弱环节,加强项目谋划和编制,推进项目与投资的有效衔接。结合县城基础设施建设、棚户区改造、特色小镇、易地扶贫搬迁、社会事业、文化旅游等项目建设规划,建立了多元化融资项目库,入库项目达120个,总投资750亿元。对条件成熟且符合金融机构或其它资本准入的项目,及时启动可研和环评等文本编制,适时办理行政审批和“一书四证”。两年来,共实施县城基础设施项目101个,总投资104亿元,新增建成区面积7平方公里。

(三)聚焦投资融资,多渠道对接。金寨是国家级扶贫开发重点县,县乡基础设施短板明显,历史欠帐多,投入资金压力大,项目投融资一直是重中之重、难中之难。金寨县坚持以项目为载体,推进多元化融资,用市场的办法破解困局。一是发债融资。2015年抢抓《国家发改委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》政策机遇,由县城投公司牵头组织申报金寨县城市地下综合管廊建设专项债,2016年2月获得国家发改委批准,2016年4月22日,“16 金寨专项债”成功发行,发行专债11亿元,成为全省首支获批并成功发行的专项债券,开辟了平台公司直接向资本市场融资的新渠道。二是基金融资。2015年以来,先后成立徽银金寨城镇化一号基金、一号基金二期、金寨三产融合基金等多支基金,其中城镇化基金3个,募集资金17亿元。三是PPP模式融资。大力推进政府与社会资本合作,成功实施了县第二自来水厂及配套管网建设、新老城区污水处理厂及污水管网建设、生活垃圾焚烧发电、新城区 “五路三桥”及附属配套设施、二龙岗生态公园、中医医院综合大楼、城区公共交通、燃气、220KV输变电工程、智慧城市等一批项目,总投资35.8亿元。四是政策性项目融资。紧跟政策谋划项目,积极争取易地扶贫搬迁、红色旅游项目、农村环境整治、棚户区改造等政策性支持项目贷款。2017年上半年获批项目6个,融资额度45.65亿元,用款39.54亿元。多元化融资,特别是在营运性基础设施领域引入社会资本,有效地解决了政府投资不足、管理不专业等问题。

(四)创新管养机制,力推市场化。积极解决城市基础设施和公共服务设施建后管养问题,充分发挥项目建设效益。一是推进规范化管理。健全县城基础设施和公共服务管理体系,压实了园林路灯、城区执法、环卫、公交出租等主管部门责任,每年组织人大代表和政协委员开展评议,促进管理规范有序。二是推进市场化运行。将建后管养交给市场,通过政府购买服务,把城区绿化、环卫、公共物业管理、智慧城市、供水燃气等交给专业化公司运维,使项目运营质量得到显著提升。三是推进建管一体化。2016年实施江环北路等综合管廊及道排工程等项目,首次正式采取BTO模式,即“投、建、养一体化+政府付费购买公共服务”,对项目投、建、管实现一体化、全过程管护。

二、存在问题分析

金寨县在县城基础设施投融资改革方面取得了一定一些成效,积累了新经验,但试点工作中也发现了一些新情况、新问题:

一是县级直接融资能力不足。尽管国家出台了项目收益债、专项债和企业债等政策,支持直接融资,但由于县域经济发展水平等原因,县城基础设施项目体量不大,平台公司实力和规模偏小,信用等级也难以达到要求条件,在发债融资方面先天不足。“16 金寨专项债”之所以发行成功,是多年争取和准备的结果,金寨地下综合管廊项目自2014年开始建设,到2016年已建成30公里,长度居全省县级之首,省发改委和省担保集团对此项目发债在审核和增信等方面也给予了极大的支持。从全省范围看,县级项目发债成功先例少,也同时说明县级城市基础设施项目直接融资能力不足是共性问题。

二是融资成本较高在多渠道融资结构中,由于平台公司直接融资不足,基金和PPP占比较低,银行贷款项目占比较高,增加了融资成本。尽管PPP项目热度高,受社会资本和政府重视,但受到政府债务管理政策、融资成本等多种因素影响,项目落地较困难。因此,融资渠道较单一,还款期较短,成本偏高是另一个较为普遍的问题。

三是政府债务风险隐患较大。政府投融资平台存在法人治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范等现象,同时,政府平台通常会向多家银行获得信贷资金,形成多头举债,加之县财力有限,偿债能力弱,融资债务风险隐患较大。

四是部分基础设施项目运营能力弱。受县城经济发展水平影响,一些可营运的基础设施项目如地下综合管廊项目、城市供水、污水处理、公共交通等项目营运收益低,营运费用高,加重了县级财政负担。

三、对策建议

(一)转变思路,明晰政府投资责任。在国家严控地方债务,从严监管地方政府投融资平台,限制地方政府信用扩张的情况下,必须转变基础设施和公共服务只能由政府投资建设和运营管理的观念,探索构建多渠道、多层次、多形式、充满活力的投融资运营管理新机制,逐步扩大与社会资本合作,让更多的社会资本参与投资建设,提高公共服务供给的质量和效率,实现投资主体多元化、融资渠道多样化、运营机制市场化、政府职能规范化,形成开放式、竞争性的投融资运营格局。

(二)引导撬动,抓牢PPP项目落地。把必要性、经济性作为把关PPP项目的重点,优先选择实施投资规模较大、需求长期稳定、合作期限较长、价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、现金流较好的基础设施及公共服务类项目;建立项目运行价格形成和动态调整机制,设计好盈利模式,增强社会资本的投资信心。充分发挥财政投入的引导和杠杆作用,通过投资补助、担保补贴、贷款贴息、基金注资、股权投入等方式,撬动社会资本参与重点领域建设,在同等条件下,政府投资优先支持引入社会资本的项目。同时,转变财政补贴方式,从补建设向补运营转变。

(三)探索创新,持续拓宽融资渠道。探索建立安全、高效、多元化的融资渠道,改善和优化融资模式。一是加强项目谋划。结合国家债券新政,加强重点领域项目的谋划,大力推进项目融资,采用企业债券、公司债券、中期票据、项目收益债券、专项金融债券等方式筹措建设资金,进一步调整债务结构、降低资金成本、优化期限结构。二是多领域建立产业基金。整合现有相关产业专项资金,鼓励和引导各类资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开放、战略性新兴产业和新型城镇化等领域的投资基金,撬动更多社会资本投入。三是盘活国有存量资产。通过“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”,持续推进国企国资改革,进一步盘活存量国有资产,剥离低效国有资产、增加地方财政收入、化解地方债务风险。四是规范融资平台运行。优化平台公司资本结构,壮大平台公司实力,提升公司信用等级;健全完善公司治理结构,赋予自主决策经营权,推动平台公司市场化改制;鼓励融资平台创新融资渠道,加大融资租赁、公司债等融资力度,有效化解债务风险。

(四)完善体制,优化投融资环境。 一是规划引领。结合投融资发展实际,制定投融资专项规划,配套制定包括财税、土地、人才、业务发展等方面的支持措施,促进投融资模式创新。二是加大改革。以市场化为导向,以县城基础设施建设领域为重点,引入竞争机制,建立以市场配置资源为主导的投融资管理体制和运作机制,积极推进投资主体多元化;同时,在市场准入、行政审批、公平待遇、服务体系等方面为社会资本创造宽松的环境。三是强化管控。加强对投融资工作的引导监管,及时掌握投融资运行的风险状况,防范突发性和系统性风险。加快征信服务系统建设和社会信用中介组织建设,为投融资主体提供产权交易、财务审计、资产评估等中介服务,提升信用中介组织服务水平。

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